رأی شماره ۴۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۴۸۳ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: تهیه آیین‌نامه اجرایی حاکم بر تشکیل و فعالیت تشکلهای صنفی در مناطق آزاد کشور باید با همکاری دبیرخانه هیأت عالی نظارت و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی صورت گیرد
تاریخ دادنامه: ۲۴/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۴۸۳ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۲۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای علی زند اقطاعی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۳۸۲/۴۳/۹۴۲ـ۳/۵/۱۳۹۴ مدیر بانک و بیمه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی
گردش‌کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه شماره ۱۳۸۲/۴۳/۹۴۲ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ مدیر بانک و بیمه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراماً به استحضار می‌رساند اینجانب علی زند اقطاعی متقاضی پروانه کسب موقت در جزیره کیش بر اساس برخورداری از حق مذکور مستند به بند ح ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی حاکم بر تشکیل و فعالیت تشکلهای صنفی در مناطق آزاد کشور ابلاغی وزیر صنعت، معدن و تجارت به شماره ۶۵۳۳۷/۶۰ ـ ۱۱/۳/۱۳۹۴ (موضوع ماده «۸۸» قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۹۲) به دلیل عدم اجرای آیین‌نامه مزبور از سوی مسئولین ذیربط که بر اساس بخشنامه شماره ۱۳۸۲/۴۳/۹۴۲ ـ ۳/۵/۱۳۹۴ مدیر بانک و بیمه شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی ریاست جمهوری از اجرای آن منع شده‌اند، موفق به اعمال حقوق قانونی خود و استفاده از تسهیلات ارائه شده موضوع آیین‌نامه مارالذکر نگشته‌ام.
نظر به اینکه مطابق مفاد بخشنامه مزبور، دلیل عدم اجرای آیین‌نامه را عدم کسب نظر وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت از شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی در تنظیم آن عنوان نموده و حسب پیگیریهای صورت گرفته از آن وزارتخانه، مشخص گردید وزارتخانه مذکور طی نامه های شماره ۲۰۳۵۶۴/۶۰ـ۲۹/۹/۱۳۹۳ و ۲۵۰۱۷۶/۶۰ـ۳/۱۲/۱۳۹۳ اقدام به کسب نظر از شورای مذکور نموده و بر اساس ماده ۸۸ قانون نظام صنفی، آیین‌نامه مزبور می‌بایست پس از تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت به موقع اجرا گذاشته شود. لذا با توجه به تصویب این آیین‌نامه، موردی برای عدم اجرای آن باقی نمی ماند. بنابراین ابطال بخشنامه که مانع اعمال حقوق مصرح و شناخته شده در قانون نظام صنفی مصوب ۱۳۹۲ و آیین‌نامه موضوع ماده ۸۸ این قانون، همچنین مخالف صریح با روح قانون بهبود مستمر محیط کسب وکار مصوب ۱۳۹۰ و مخل نظم عمومی است، مورد تقاضاست. با عنایت به اینکه مانع ایجاد شده در کسب و کار که معد خسارات فراوان است، صدور دستور فوری موقت مبنی بر عدم اجرای بخشنامه معنون نیز مورد تقاضاست.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«معاونین محترم اقتصادی و سرمایه‌گذاری سازمان‌های مناطق آزاد
با سلام
احتراماً، همان گونه که استحضار دارند آیین‌نامه جدید اصناف مناطق آزاد ( موضوع ماده ۸۸ قانون نظام صنفی) به مثابه آیین‌نامه ابلاغی سال ۱۳۹۰، بدون رعایت مفاد ماده قانونی یاد شده و بدون هماهنگی نهایی با دبیرخانه شورای عالی، توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ گردیده است. از آنجا مفاد آیین‌نامه یاد شده مورد تأیید این دبیرخانه نمی‌باشد، مراتب طی نامه‌ای توسط دبیر شورا به وزیر صنعت، معدن و تجارت اعلام گردید. لذا در صورت ارسال مفاد آیین‌نامه یاد شده به سازمان‌های مناطق توسط وزارت مذکور، تا اطلاع ثانوی و بازنگری مجدد آن، هیچگونه اقدام عملیاتی صورت نپذیرد.ـ مدیر بانک و بیمه»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت توسعه مدیریت شورای عالی مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی به موجب لایحه شماره ۴۹۰۸/۴۳/۹۴۲ ـ ۱۸/۱۲/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«احتراماً بازگشت به مذاکره تلفنی در خصوص شکایت فردی مبنی بر عدم امکان اخذ پروانه کسب موقت از منطقه آزاد کیش و شکایت به دیوان عدالت اداری، موارد به شرح ذیل ارسال می‌گردد:
۱ـ مطابق مفاد ماده (۸۸) قانون نظام صنفی، آیین‌نامه موضوع ماده یاد شده می‌بایستی با همکاری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی و هیأت عالی نظارت صورت تدوین و سپس با تصویب وزیر مربوطه ابلاغ گردد، لیکن آیین‌نامه مزبور بدون هماهنگی نهایی با این دبیرخانه به صورت یک طرفه و مغایر با مفاد قانون یاد شده، با تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت، ابلاغ گردید.
۲ـ پس از ابلاغ آیین‌نامه موضوع ماده فوق‌الاشاره، دبیر شورای عالی مناطق با اشاره به عدم رعایت مفاد ماده (۸۸) قانون نظام صنفی و نادیده انگاشتن حق قانونی دبیرخانه شورای عالی مناطق، نامه ای به وزیر صنعت، معدن و تجارت ارسال و در این نامه ضمن انتقاد از این اقدام، بر لزوم بازنگری آیین‌نامه ابلاغی تأکید نمودند.
۳ـ در سال ۱۳۹۱ نیز آیین‌نامه ذیل ماده (۸۸) قانون نظام صنفی، دقیقاً با رویه مندرج در بند ۳ و بدون رعایت حق قانونی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی به صورت یک طرفه توسط وزیر وقت وزارت بازرگانی تصویب و ابلاغ گردیده بود که به دلیل عدم رعایت رویه قانونی مناطق آزاد، عملاً توسط سازمان‌های مناطق اجرایی نگردید. این دبیرخانه بدین منظور و با هدف عمل به تکلیف قانونی خود در ماده ۸۸ یاد شده، مجدداً پیگیر بازنگری تدوین و تصویب آیین‌نامه مزبور گردید که متأسفانه بر اساس آنچه که در بند (۱) اشاره گردیده، اتفاقی شبیه مفاد این بند اتفاق افتاد.
۴ـ شخص شاکی جهت اخذ مجوز فعالیت و سایر مجوزهای قانونی در جهت وجاهت دادن قانونی به انجام فعالیت اقتصادی خویش، تاکنون به واحد صدور مجوزهای سازمان منطقه یا اداره ثبت شرکتهای سازمان منطقه آزاد کیش، مراجعه ننموده اند تا نسبت به صدور پروانه یا سایر مجوزهای مورد نظر توسط سازمان یاد شده اقدام گردد. چرا که در حال حاضر بر اساس ماده (۱۱) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، کلیه اشخاص حقوقی و حقیقی شاغل در محدوده مناطق، می‌بایست نسبت به اخذ مجوز فعالیت از سازمان اقدام نمایند. لذا نامبرده بدون اخذ مجوز یاد شده احتمالاً از طریق دیگری درحال فعالیت می‌باشند.
۵ـ بر اساس آخرین نشست با رئیس مرکز اصناف و بازاریان کشور و اعضای هیأت عالی نظارت و پیگیریهای مکرر موضوع از طریق این دبیرخانه، مقرر گردید تا موضوع ابهام و اختلاف موجود فیمابین این دبیرخانه با مرکز اصناف و بازاریان در خصوص نحوه و مکانیسم تدوین آیین‌نامه موضوع ماده (۸۸) قانون نظام صنفی، طی نامه ای توسط مرکز یاد شده به معاونت حقوقی رئیس‌جمهور ارسال تا پس از تعیین تکلیف حقوقی، نسبت به تدوین مجدد آیین‌نامه اقدام یا وضعیت موجود با رعایت ملاحظاتی نهایی و ابلاغ مجدد گردد. مراتب جهت هرگونه اقدام مقتضی ارسال می‌گردد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۸۸ قانون نظام صنفی کشور مصوب ۱۳۹۲ مقرر شده است: «دبیرخانه هیأت عالی نظارت مکلف است با همکاری دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی نسبت به تهیه آیین‌نامه اجرایی حاکم بر تشکیل و فعالیت تشکلهای صنفی در مناطق آزاد کشور اقدام کند تا پس از تصویب وزیر صنعت، معدن و تجارت به اجرا درآید.» نظر به اینکه آیین‌نامه اجرایی ماده ۸۸ قانون یاد شده با رعایت تشریفات قانونی تهیه و تدوین و تصویب و ابلاغ شده و لازم‌الاجراء بوده است ولی مدیر بانک و بیمه شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی با صدور بخشنامه مورد اعتراض مانع اجرای آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر شده است، بنابراین تصویب بخشنامه مورد شکایت مغایر قانون و از حدود اختیارات مرجع مصوب خارج است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
