رأی شماره ۸۸۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۸۸۳ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی [بدون حق فروش مواد معدنی] غیرقانونی است
تاریخ دادنامه: ۱۴/۹/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۸۸۳ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۳۰۱
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: دیوان محاسبات کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن
گردش کار:
دیوان محاسبات کشور به موجب شکایتنامه‌ای ابطال بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً، در خصوص بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن با موضوع معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) به استحضار می‌رساند:
۱ـ مطابق تبصره (۳) ماده (۱۲) قانون معادن، وظایف و اختیارات شورای عالی معادن به شرح ذیل است:
الف: اتخاذ تصمیم در موارد اختلاف دارندگان پروانه فعالیت معدنی در صورت توافق طرفین مبنی بر حکم به داوری از سوی شورای عالی معادن
ب: تشخیص و اصلاح و تغییر کمیت و کیفیت ذخیره معدنی و کاهش یا افزایش محدوده‌های اکتشافی و معدنی به تناسب میزان ذخیره و استخراج
پ: تشخیص موارد خارج از اختیار دارندگان مجوز عملیات معدنی
ت: تأثیر محاسبه حقوقی دولتی استخراج واقعی کمتر از میزان مندرج در پروانه بهره‌برداری
ث: سایر موارد مندرج در‌این قانون
۲ـ به موجب تبصره (۳) ماده (۱۴) ماخذ قانونی اخیرالذکر، حقوق دولتی برای دارندگان اجازه برداشت، میانگین حقوق دولتی معادن مجاور محل برداشت است. بررسیهای آزمایشگاهی و کاربردی تا میزان یک تن از پرداخت حقوق یاد شده معاف است.
۳ـ وفق ماده (۲۵) قانون مذکور،… دوازده درصد (۱۲%) از کل حقوق دولتی موضوع (۱۴)این قانون و تبصره‌های ذیل آن که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت وصول می‌گردد و به حساب خزانه داری کل کشور که از طریق وزارت جهاد کشاورزی تعیین می‌شود واریز می‌گردد تا بر حسب مورد و در طی عملیات معدنی نسبت به احیاء و بازسازی محل عملیات معدنی اقدام گردد.
۴ـ به استناد اصل ۵۱ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هیچ نوع مالیات وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون که موارد معافیت بخشودگی و تخفیف مالیاتی به موجب قانون مشخص می‌شود و همچنین مطابق تبصره (۱) ماده (۱۱۷) قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برقراری هر گونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده (۲۲۲) این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع است. بنا به مستندات قانونی صدرالذکر:
اولاً: با عنایت به تصریح وظایف و اختیارات شورای عالی معادن در تبصره (۳) ماده (۱۲) قانون معادن، اقدام شورای مذکور طی بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ در معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) خارج از حدود اختیارات شورای مذکور بوده و دارای‌ایراد شکلی و مآلاً مغایر قانون ارزیابی می‌گردد.
ثانیاً: نظر به‌اینکه در قانون معادن هیچگونه ترجیح و امتیازی و معافیتی را برای حقوق دولتی قائل نشده است بر‌این اساس بخشنامه مذکور که با توجه به بند (۶) توافقنامه مورخ ۴/۳/۱۳۹۵ فی‌مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو رأی به معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) صادر و اعلام نموده است از حیث ترجیح و اعلام معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی مغایر هدف و حکم قانون می‌باشد که در نهایت عدم وصول مبلغ مذکور نه تنها منجر به کاهش حقوق دولتی می‌گردد بلکه مبالغی را که در اجرای ماده (۲۵) قانون معادن می‌بایست به حساب جهاد کشاورزی واریز گردد تا صرف جبران خسارت ناشی از اکتشاف یا بهره‌برداری مواد معدنی گردد نیز با وجود این بخشنامه محقق نخواهد شد.
بنا به مراتب معروضه در اجرای مواد (۱۲) و (۱۳) قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن از زمان صدور مورد استدعاست.»
متن بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن به قرار زیر است:
«سازمان صنعت، معدن و تجارت ۳۱ استان و جنوب کرمان، مناطق آزاد چابهار، قشم، کیش، ارس، انزلی و ماکو
موضوع: حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی
با سلام
در اجرای بند (۶) توافقنامه مورخ ۴/۳/۱۳۹۵ فی مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو، موضوع تعیین قیمت پایه حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی در جلسه مورخ ۱۱/۵/۱۳۹۵ شورای عالی معادن مطرح گردید که با عنایت به تبصره ۴ ماده ۱۲ قانون معادن رأی قطعی و لازم‌الاجرای شورا طبق شرح ذیل جهت اقدام لازم ارسال می‌گردد.
«در خصوص درخواست معاونت امور معادن و صنایع معدنی دایر بر تعیین قیمت پایه حقوق دولتی مواد معدنی مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی، با توجه به بند (۶) توافقنامه مورخ ۴/۳/۱۳۹۵ فی مابین وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت نیرو، رأی به معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) صادر و اعلام می‌گردد. ضمناً مقرر گردید مختصات و موقعیت محلهای مورد نیاز جهت برداشت ماده معدنی توسط وزارت نیرو به وزارت صنعت، معدن و تجارت اعلام تا ضمن ثبت مشخصات محدوده اقدامات و نظارتهای لازم بعدی به عمل‌اید.»
در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور وزیر و مدیرکل حقوقی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب لایحه شماره ۲۱۷۱۳/۶۰ ـ ۹/۱/۱۳۹۶ توضیح داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: شکایت دیوان محاسبات کشور (پرونده شماره ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۰۰۸۲۳)
سلام علیکم
با احترام، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ ۱۸/۱۱/۱۳۹۵ اصداری در پرونده کلاسه ۹۵/۱۳۰۱ موضوع شکایت دیوان محاسبات کشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ شورای عالی معادن، به فراخور استدلالهای صورت پذیرفته در مفاد دادخواست ابرازی و در جهت رد شکایت مطروحه نکاتی را در پی می‌آورد:
الف: مبانی قانونی تصمیم شورای عالی معادن
دیوان محاسبات کشور در بند (۱) دادخواست ابرازی به بیان شرح وظایف و اختیارات شورای عالی معادن با استناد به تبصره (۳) ماده (۱۲) قانون معادن و اصلاحات آن پرداخته و چنین نتیجه‌گیری داشته‌اند که تصمیم شورای عالی معادن (طی شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵) خارج از حدود اختیارات شورای مذکور اتخاذ گردیده، در پاسخ بدین ایراد توجه آن عالی جنابان را به احکام جاری در بند (ث) ماده (۱۲) قانون معادن و ماده (۹۹) آیین‌نامه اجرایی قانون پیش گفته باز می‌گرداند، چونان که از مفاد احکام اشاره شده بر می‌آید شورای عالی معادن به عنوان عالی ترین نهاد اداری تصمیم گیرنده در حوزه معادن در تمامی موضوعات مندرج در قانون معادن و آیین‌نامه اجرایی آن حق ورود و اتخاذ تصمیم داشته، از‌این حیث تصمیم‌گیری در خصوص حقوق دولتی معادن نیز از اختیارات ویژه شورای مذکور قلمداد گردیده و بدین وصف استدلال دیوان محاسبات را در ترسیم حدود و وظایف و اختیارات شورای عالی معادن واجد ایراد می‌داند.
ب: تطبیق حقوق دولتی با مالیات
حقوق دولتی چونان که در ماده (۱۴) اصلاحی قانون معادن نیز آمده است تعریفی جدای از مالیات داشته، چه آن که دارندگان مجوز عملیات معدنی حتی در صورت پرداخت حقوق دولتی همچنان الزام به تبعیت از احکام مالیاتی داشته و بدین بیان پرداخت مالیات امری است منصرف از پرداخت حقوق دولتی، از همین روی استناد شاکی به اصل ۵۱ قانون اساسی واجد‌ایراد جلوه می‌نماید چرا که اصل مذکور در برگیرنده چگونگی وضع مالیات و موارد معافیت و بخشودگی و تخفیف مالیاتی است که قطعاً دامنه اصل اشاره شده حقوق دولتی را در بر نخواهد گرفت. افزون بر آنچه گذشت و در فرض تطبیق حقوق دولتی با احکام مالیاتی، برگرفته از بند (۱) ماده (۲) قانون مالیاتهای مستقیم و اصلاحات آن «وزارتخانه و مؤسسات دولتی» مشمول پرداخت مالیاتهای موضوع قانون پیش گفته نمی‌باشند، بدین منوال از آنجا که تصمیم معترض‌عنه نیز در برگیرنده «معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی» است، در فرض موصوف معافیت مالیاتی وزارت نیرو به حکم بند(۱) ماده (۲) قانون مالیاتهای مستقیم محقق می‌گردد.
شایان توجه آن که احکام جاری در مواد (۱) و (۱۱) «لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب ۱۳۵۸ـ به همراه اصلاحات آن». حقوق ناشی از اراضی دولتی را در اجرای طرحهای عمومی و عمرانی به شکل بلاعوض در اختیار دستگاه مجری طرح قرار داده است، بدین روال که موافقت دستگاه ذیربط نیز (در وضعیت حاضر وزیر صنعت، معدن وتجارت) در واگذاری حقوق موصوف به دستگاه مجری طرح می‌بایست لحاظ شده باشد. عالی جنابان تصدیق می‌فرمایند در حال حاضر موافقت وزیر صنعت، معدن و تجارت در خصوص واگذاری اجازه برداشت جهت اجرای طرح عمومی و عمرانی (بدون حق فروش) به شکل بلاعوض در تصمیم معترض‌عنه ملحوظ می‌باشد، چه آن که به حکم تبصره (۷) ماده(۱۲) قانون معادن و اصلاحات آن مصوبات شورای عالی معادن صرفاً پس از تأیید وزیر صنعت، معدن و تجارت قابل اجرا خواهد بود.
ج: در خصوص عدم تحقق مبالغ موضوع ماده (۲۵) قانون معادن (۱۲% سهم بازسازی و احیاء محدوده‌ها)، همان گونه که استحضار دارند سهم پیش گفته با استناد به مفاد ماده مذکور ناظر به محدوده‌های معدنی واقع در منابع ملی و طبیعی بوده و شامل مواد معدنی (شن و ماسه) مورد نیاز وزارت نیرو در حریم و بستر رودخانه‌ها نمی‌گردد. چه آن که مطابق با احکام «قانون توزیع عادلانه آب» مسئولیت حفاظت از رودها و انهار طبیعی و دره‌ها و هر مسیر طبیعی دیگر اعم از سطحی و زیرزمینی بر عهده وزارت نیرو است و نه وزارت جهاد کشاورزی اساساً محدوده‌های معدنی شن و ماسه واقع در بستر رودخانه‌ها به دلیل آورد سالیانه و تغییرات فیزیکی و توپوگرافی رودخانه‌ها متغیر بوده و برداشت سالیانه محسوب می‌گردد. بدین بیان موازی با تأمین مصالح وزارت نیرو جهت اجرای طرح عمرانی، مسیر و بستر رودخانه‌ها نیز به جهت برداشت متناسب مصالح رودخانه‌ای (شن و ماسه) مورد پایش و بهسازی قرار خواهند گرفت.
در پایان با تأکید بر‌این امر که عنوان بخشنامه ناظر بر مصوبات شورای عالی معادن نبوده و از‌این حیث نیز دادخواست ابرازی واجد‌ایراد گردیده، تصمیم شورای عالی معادن را در چهارچوب احکام و ضوابط موضوعه مربوطه دانسته و بنابر آنچه که نگاشته شده و گذشت تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴/۹/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه وظایف و اختیارات شورای عالی معادن در تبصره ۳ ماده ۱۲ قانون اصلاح قانون معادن مصوب سال ۱۳۹۰ احصاء شده است و در هیچ یک از وظایف و اختیارات مندرج در‌این تبصره، تعیین معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه ملاحظه نمی‌شود و فقط در تبصره ۳ ماده ۱۴ قانون مذکور بررسیهای آزمایشگاهی و کاربردی تا میزان یک تُن از پرداخت حقوق دولتی برای دارندگان اجازه برداشت مقرر شده است که‌این مورد نیز منصرف از وظایف و اختیارات شورای مذکور است و از طرفی به موجب حکم تبصره ۱ ماده ۱۱۷ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که تا پایان سال ۱۳۹۵ مجری بوده، برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده ۲۲۲ این قانون طی سالهای اجرای برنامه ممنوع شده است، بنابراین بخشنامه شماره ۱۳۴۳۸۹/۶۰ ـ ۱۳/۶/۱۳۹۵ معاون امور معادن و صنایع معدنی وزارت صنعت، معدن و تجارت و دبیر شورای عالی معادن متضمن اعلام رأی ۱۱/۵/۱۳۹۵ شورای عالی معادن ناظر بر معافیت از پرداخت حقوق دولتی مواد معدنی شن و ماسه مورد نیاز وزارت نیرو جهت انجام پروژه‌های عمرانی (بدون حق فروش ماده معدنی) مغایر قوانین فوق‌الذکر است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین‌دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون پیش گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب آن موافقت نشد.
رئیس هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
