رأی شماره ۷۲۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۷۲۸ مورخ ۱۳۹۶/۸/۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ایجاد محدودیت پیمانکاران در طرح دعوی در مراجع قضایی علیه شرکت مدیریت منابع آب ایران مغایر با قانون اساسی و حقوق افراد است
تاریخ دادنامه: ۲/۸/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۷۲۸ کلاسه پرونده: ۹۵/۱۴۸۲
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۲ بخشنامه شماره ۸۵/۸۹/۱۰۳ـ ۹/۱/۱۳۸۹ معاون طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران
گردش کار:
سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب درخواستی ابطال بند ۲ بخشنامه شماره ۸۵/۸۹/۱۰۳ـ ۹/۱/۱۳۸۹ معاون طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« حجت الاسلام و المسلمین جناب آقای بهرامی
ریاست محترم دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً بخشنامه محرمانه شماره ۸۹/۸۹/۱۰۳ـ ۹/۱/۱۳۸۹ معاون طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران از جهت انطباق با قوانین در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت.
معاون وقت طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران به موجب بند (۲) بخشنامه محرمانه فوق‌الذکر به کلیه شرکت‌های آب منطقه ای، سازمان آب و برق خوزستان، شرکت توسعه منابع آب و نیروی ایران و شرکت توسعه منابع آب و خاک سیستان اعلام داشته است، استفاده از خدمات پیمانکاران و مشاوران شاغل در بخش آب وزارت نیرو که در مراجع قضایی اقدام به طرح دعوی نموده (و یا حسب مورد در آینده به این امر مبادرت خواهند نمود) تا حل و فصل شکایات صورت گرفته و اعلام خاتمه دعوی از سوی این معاونت در پروژه‌های آتی، مجاز نمی‌باشد. بند مذکور موجب ایجاد شرایط تبعیض‌آمیز و محرومیت برخی پیمانکاران از حق مسلم دادخواهی در مراجع قضایی گشته ومغایر با بند ۹ اصل ۳ و اصل ۳۴ قانون اساسی، بند ۲ ذیل قسمت «الف» و بند «ج» ذیل ماده ۴۵ قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۲۵/۳/۱۳۸۷ مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده و زمینه اخلال در فرآیند رقابتی برگزاری مناقصات را فراهم می‌سازد، بنابراین ابطال بند ۲ بخشنامه موصوف مورد درخواست می‌باشد.
درخواست دارد باعنایت به مطالب یاد شده، وفق تبصره (۲) بند (د) ماده (۲) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت به موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رسیدگی و از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایید.»
متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:
«۲ـ تا حل و فصل شکایات صورت گرفته و اعلام خاتمه دعوی از سوی این معاونت، استفاده از خدمات شرکت‌های یاد شده در پروژه‌های آتی مجاز نخواهد بود. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی شرکت مدیریت منابع آب ایران به موجب لایحه شماره ۴۳۹۷/۱۱۵/۹۶ ـ ۷/۳/۱۳۹۶ توضیح داده است که:
«قضات عالی مقام هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: لایحه دفاعیه:
با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغیه مورخ ۲۴/۱۲/۱۳۹۵ با کلاسه پرونده ۹۵/۱۴۸۲ و شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۰۹۳۹ دفتر آن هیأت با موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست شماره ۲۲۸۷۳۱ـ ۲/۱۱/۱۳۹۵ سازمان بازرسی کل کشور، مبنی بر تقاضای ابطال بند دوم بخشنامه محرمانه شماره ۸۵/۸۹/۱۰۳ـ ۹/۱/۱۳۸۹ معاون طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران، ادله ذیل را در جهت دفاع از صدور بخشنامه معترض‌عنه به شرح آتی، اعلام می‌دارد:
۱ـ همان گونه که مستحضرید یکی از اهداف تشکیل شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران، ساماندهی فعالیت‌های مدیریتی کلان وزارت نیرو در امور آب، شامل هدایت، راهبری، پشتیبانی فنی، مهندسی، حقوقی، مالی و اداری شرکت‌های زیر مجموعه و اتخاذ روشها و راهکارهای مدیریتی، مالی، اجرایی، و تدابیر لازم در این باب می‌باشد. لذا به عنوان یکی از رویکردهای مهم در این باب، انتخاب راهکارهای لازم به منظور حصول اطمینان از اجرای صحیح و به موقع طرحها و فعالیت‌های عمرانی مربوط به آب از جمله وظایف این شرکت بوده که نهایتاً اهتمام در حفظ منافع دولت نیز در راستای نیل به این اهداف، همواره مد نظر بوده است.
۲ـ استحضار حاصل است که اصولاً در نظام اداری کشور، روش حل‌اختلاف طرفین قرارداد، طبق ضوابط حاکم بر انواع قراردادها (حسب نوع قرارداد) در اسناد قراردادی بیان می‌گردد. به طور مثال ماده ۵۳ شرایط عمومی پیمان (موضوع مصوبه شماره ۸۴۲ـ ۵۴/۱۰۸۸/۱۰۲ـ ۳/۳/۱۳۷۸) گام‌های رسیدگی به حل‌اختلاف طرفین پیمان را تشریح نموده است. از طرفی با عنایت به سابقه برخی از پیمانکاران بخش آب در اقامه دعوی علیه کارفرما، بدون رعایت ضوابط حاکم بر روش مندرج در قرارداد و عواقب ناشی از اقامه دعوی، که بر پروژه‌ها مترتب می‌شود، بر همین مبنا معاونت وقت طرح وتوسعه شرکت مدیریت منابع آب ایران به منظور جلوگیری از تبعات جبران ناپذیر این امر، نسبت به تهیه و ابلاغ بخشنامه‌ای با رده بندی اداری محرمانه نموده است.
۳ـ مضمون بخشنامه ابلاغی توسط معاونت طرح و توسعه وقت شرکت مدیریت منابع دال بر مراعات نمودن همکاری با شرکت‌های موردنظر (شرکت‌هایی که به مراجع قضایی ارائه دعوی نموده‌اند) تا تعیین تکلیف دادخواهی اعلام شده به مراجع قضایی بوده و به هیچ وجه به منزله حکم قاطع ممنوعیت شرکت آن در فرآیندهای انجام معاملات نبوده است. ضمن آن که در هر صورت اقدام این شرکت به هیچ وجه با هدف در تنگنا قرار دادن شرکت‌های طرف قرارداد به منظور صرف نظر نمودن از تظلم‌خواهی، دادخواهی و درخواست حق نبوده است. زیرا درست است که به موجب قانون اساسی جمهوری اسلامی دادخواهی یک حق عمومی شمرده شده، اما هیچ تکلیفی به دستگاه اجرایی کشور نشده که در مواقع بروز اختلاف حقوقی با طرف دعوی، مجـدداً با طرف دعوای خود، تعاملـی جدید شـروع و منافع پروژه جدید را به مخاطره اندازد.
۴ـ مطابق عرف موجود در جامعه (که یکی از منابع اصلی حقوق است) در این قبیل مواردی‌که شخصی دارای مناقشه‌ای حقوقی با دیگران است، هیچ‌گونه عمل قراردادی یا فعل حقوقی جدیدی فی مابین اصحاب دعوی منعقد نمی‌گردد.
۵ ـ از جهت تنقیح مناط و وحدت ملاک نیز می‌توان اشاره کرد که همین امر در آیین دادرسی مدنی وکیفری برای جهات رد دادرس یا کارشناس لحاظ شده که وقتی قبلاً یک دعوی بین طرفین اتفاق افتاده، برای رعایت احتیاط عقلی و فعلی، قانونگذار ملاحظاتی را پیش بینی نموده است.
۶ ـ این شرکت و شرکت‌های تابعه به شکل کلی در راستای اعمال وظایف حاکمیتی خویش، به موجب قانون توزیع عادلانه آب و سایر قواعد آمره، وظیفه تامین آب پایدار برای شهروندان را بر عهده دارد که قاعدتاً این اقدامات برای تحقق منفعت عمومی صورت می‌پذیرد. همچنین قانون توزیع عادلانه آب مقوله مصالح عامه را در صدر توجه خود قرار داده است. لذا با توجه به اصالت مقوله مصلحت عمومی درتحقق مباحث مرتبط با حقوق عمومی، اصولاً کارفرمایان بخش عمومی یا دولتی، این اختیار را بر اساس قدرت عمومی ناشی از اعمال قانون دارند تا در صورتی که پروژه یا طرح مد نظر به منافع عموم لطمه وارد نماید، بتواند از هرگونه امتیازات و ترجیحات متصوره، از جمله فسخ قرارداد و عدم انعقاد قرارداد با پیمانکارانی که سابقه مثبتی از جهت اجرای تعهدات یا سابقه طرح دعوی علیه شرکت دارند، بهره جویند.
۷ـ به درستی هدف از ابلاغ این بخشنامه صادره اعمال نظارت هر چه بیشتر بر پیمانکاران پروژه‌های بخش آب کشور، جلوگیری از طرح دعاوی واهی علیه شرکت‌های تابعه و حیف و میل اموال بیت المال و همچنین ممانعت از ایجاد وقفه در پروژه‌های مذکور صورت گرفته بوده است. در انتها با عنایت به مراتب فوق و با تاکید بر این موضوع که بخشنامه مورد نظر صرفاً به منظور ایجاد سیاستهای همسان، حفظ حقوق دولت و اقدام در چارچوب ضوابط و جلوگیری از عواقب احتمالی در مدیریت پروژه‌های جدید تهیه گردیده، صدور رد دعوی به طرفیت این شرکت مورد استدعاست. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۸/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق اصل ۳۴ قانون اساسی مقرر شده است که دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هر کس می‌تواند به منظور دادخواهی به دادگاه‌های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه‌ها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمی‌توان از دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد. نظر به اینکه در بند ۲ بخشنامه شماره ۸۵/۸۹/۱۰۳ـ ۹/۱/۱۳۸۹ معاون طرح و توسعه شرکت مدیریت منابع آب برای پیمانکارانی که به طرح دعوی در مراجع قضایی مبادرت کرده‌اند یا در آینده قصد طرح دعوی در مراجع قضایی دارند، محدودیت‌هایی در استفاده از خدمات آنان ایجاد شده و این امر علاوه بر اینکه مغایر اصل ۳۴ قانون اساسی است با بند ج ماده ۴۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب سال ۱۳۸۷ نیز که تبعیض در شرایط عادله را از مصادیق اخلال در رقابت می‌داند، مغایرت دارد، بنابراین بند ۲ بخشنامه مورد اعتراض به جهت مغایرت با قوانین فوق‌الذکر مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
