هنجارهای حقوقی و معضل روزآمدی؛ پروا و پرهیز

✍🏻 حامد اولادی؛ پژوهشگر حقوق عمومی

هنجارهای حقوقی و معضل روزآمدی؛ پروا و پرهیز

تصویر کلی قوانین و مقررات در نظام حقوقی ایران آنچنان که می‌­نماید در کلیت مبهم و مشتت و در جزئیات متعارض و ناگویاست. البته این برداشت مربوط به نگاه ابتدایی و در مرحله تاملات بدوی است. چراکه در نگاه ثانوی و البته موشکافانه‌­تر، این تصویر به صفحه‌­ای سفید میل می­‌کند. پنداری، غالب اجزاء آن پس از کشاکشی سخت در نقطه ­ای خنثی به تعادل رسیده ­اند. تصویری آکنده و عاری از قانون و این نقطه، همان خلل و فرجی است که مجرای امن مجرمان یقه سفید و دامگه حادثه­‌های هولناک است.

برای ترمیم این تصویر ابتدا باید کارگزاران تقنینی فن خوب دیدن و خوب شنیدن را فرابگیرند. حرکت به «آنچه باید باشد» بدون درک درستی از «آنچه هست» ناممکن می­‌نماید.

گفتنی است در حال حاضر حتی محاسبه دقیقی از تعداد عنوانْ­‌قانون­‌های موجود نیز وجود ندارد.  برخی گمانه‌زنی‌­ها از تعدادی بالغ بر ده هزار عنوانْ‌قانون حکایت دارد. لکن، اعداد گفته شده از سوی نهادهای مختلف، اختلافی بالا با یکدیگر داشته و از وجود فضایی غیرشفاف خبر می­ دهد. لذا، حجم عظیمی از قوانین و مقرراتی در پیش ­روی ماست که اعتبار احکام مندرج در آنها در منتهای ابهام قرار گرفته­ اند.

با این اوصاف، غفلت از وضع موجود و بذل کوشش‌­های مقطعی برای ساختن فردای بهتر قطعاً خلاف سیره عقلاست.

پروژه تنقیح قوانین در ایران

در تاریخ آمده است که روزی احمد متین دفتری، به عنوان رئیس کمیسون دادگستری مجلس سنای وقت، بر سر موضوع تشکیل سازمان تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور، زبان به گلایه گشوده و چنین گفته است: «چرا لایحه تشکیل این سازمان هیچگاه نتوانست توقع طراحانش را برآورده سازد؟». این سوالی بود که او پرسید و البته در همواره تاریخ تقنین توسط دیگران نیز پرسیده شده است.

پروژه تنقیح در ایران بنا بود تا شمعی در انبار شب‌زده قوانین و مقررات کشور برافروخته و با وضوحی که به آن می­ بخشد، عصایی برای دست قانونگذار باشد. اما، شوربختانه با تغییرات مکرر ساختاری، بهره­ گیری از نیروهای کم­‌توان و فقدان راهبرد مشخص، تبدیل به آن چیزی شد که عرفاً از آن با عنوان «پروژه­‌ای برای تمام نشدن» یاد می­‌شود. البته یک مسئله در این بین بیش از سایرین تاثیرگذار بوده است و آن حضور متولیانی است که به لحاظ صلاحیت، موازی و به لحاظ عملکرد، متداخل­‌اند.

یکی از موانع روزآمدن کردن قوانین همان پرهیزی است که متولیان تنقیح روا داشته اند. زیرا تنقیح مقدمه واجب روزآمدسازی است. مانع دیگر اما ریشه در یک پروا دارد.

برخی از قوانینی که متضمن حق و تکلیف برای شهروندان­‌اند، مجال چندانی برای تغییرات اقتضایی کارگزاران تقنینی نمی­‌دهند. زیرا موجب تشتت در امورات روزانه مردم می‌­شوند و یا اصلاحی جزئی در یک جزء نظام حقوقی بر سایر اجزای این نظام نیز تاثیر می ­گذارد و لذا باید کاملاً قرین احتیاط باشد.

احتیاطی که به دلیل فقدان تنقیح و عدم اشراف قانون­گذار بر کلیت نظام حقوقی، ضرورتی دوچندان می­ یابد. این دلایل در کنار دلایلی دیگر از جمله فقدان اراده معطوف به اصلاح، موجب شتاب پایین اصلاحات شده است.

به عنوان مثال قانون تجارت که در زمان پهلوی اول تصویب شد، علی­‌رغم نواقص بی­‌شمارش کماکان معتبر است و تمامی اراده­ های معطوف به اصلاح این قانون در ادوار مجلس، ناکام مانده است.

مقدمات روزآمد کردن قوانین و مقررات

مقدمات روزآمدسازی قوانین و مقررات دست­‌کم بر سه نوع است؛ یکی مربوط به شیوه قانون‌نویسی، دیگری ناظر بر محتوا و آخرین مورد نیز به ساختار نظام قانون­گذاری باز­می ­گردد. در خصوص مورد اول؛ ابتدا باید در واژه­ گزینی تغییر رویکرد داد. واژه­ های حقوقی متکلفانه عمدتاً حجابی بین مردم و حقوق­ آنهاست.

سپس باید تحولاتی در سطح عبارت­‌پردازی و جمله پردازی صورت گیرد و در نهایت در تبویب قانون. آخرین نکته در این خصوص اینکه کمال قانون­‌نویسی در نگارش قوانین جامع  نمود می­‌یابد. لذا ضروری‌ست که قانون­گذار به سمت نگارش قوانین جامع پیش برود. به عنوان نمونه، سی الی­ چهل حوزه کلان را شناسایی و سپس با تنقیح و بازشناسی احکام معتبر و نامعتبر، اقدام به تجمیع و تدوین یک قانون جامع کند. نظیر قانون جامع کشاورزی، قانون جامع شهرداری.

 مقدمات محتوایی و ساختاری روزآمد کردن قوانین

 مسئله نهادهای موازی و متداخل در امر تنقیح در حیطه قانون­گذاری نیز مطرح است. تکثر واضعان قانون و مقرره در ایران و حضور بازیگران تقنینی متعدد،  فرصت هرگونه هماهنگی و اقدام بهنگام را سلب کرده است. از دیگر سو، همه این نهادها نگرش مشابهی به موضوعات ندارند و همین مهم بروزرسانی محتوایی را نیز مشکل کرده است. مشکلی که می­ توانست با حرکت به سمت وحدت قانون­گذار آنهم در سایه تفاسیر موسع از برخی پدیده­‌ها کم­رنگ­‌تر شود.

همچنین موضوع­‌شناسی دقیق و استفاده از تجارب بشری، آنچنان‌که قانون اساسی مقرر کرده، همواره باید مطمح نظر واضعان قانون باشد.

 صلاحیت نهادهای قانون­گذار نیز باید مشخص شود. به عنوان نمونه، صلاحیت شوراهای عالی متعدد، موجب ایجاد شبه‌ه­ای شده که جایگاه مصوبات آنها در سلسله مراتب هنجارها را دچار تردید می ­کند و همین شبهه از سویی بر سختی تنقیح می­‌افزاید. زیرا، کارشناس تنقیح در مقام اعتبار سنجی، همواره در مورد جایگاه واضع فرادست و فرودست در تردید به سر می‌­برد و از دیگر سو واضعان قانون و مقررات نیز دقیقاً از حوزه صلاحیت خود اطمینان ندارند و این امر موجب تعلل بیش­تر آنان چه در نقض هنجار پیشین و چه در ابتکار هنجار جدید می­‌شود.

 نکته­ پایانی

در پایان تمایل دارم تا از یک موضوعی سخن بگویم که شاید از همه این مطالب گفته شده مهم­‌تر باشد و آن اینکه در کشور ما نهاد دولت -البته دولت در معنای وسیع کلمه- میل به حضور حداکثری داشته و خواهان ایفاگری نقشی پررنگ در تمامی صحنه­های اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی است.

بدیهی است که یکی از مهم­ترین ابزارهای بازیگری دولت، مجوعه قوانین و مقررات است و این امر ‌موجب آن شده است که اراده‌­های تقنینی به شکل روزافزونی متورم شوند. با این اوصاف و با این تورم افسارگسیخته هنجارهای حقوقی، صحبت از کیفیت و روزآمدسازی، امری محال می­‌نماید. در کشورهای پیشرفته، مقررات ناظر بر برخی از حوزه­‌ها از چند عنوانْ­‌قانون تجاوز نمی­‌کند. این درحالی‌ست که در کشور ما حتی برای حوزه­‌های کم‌اهمیتی نیز صدها عنوانْ­‌قانون وضع شده است.

بنابراین، کیفیت قوانین تاحدودی متوقف بر کمیت آن است که این نیز خود متوقف بر حضور حداقلی دولت در حوزه­‌های مختلف و کوچک شدن آن است.