رأی شماره ۳۱۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره ۳۱۳ مورخ ۱۳۹۷/۲/۱۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: ابطال بند ۱ مصوبه ۲۶۳ هیات تنظیم بازار برق ایران
تاریخ دادنامه: ۱۳۹۷/۲/۱۸ شماره دادنامه: ۳۱۳ کلاسه پرونده: ۹۷۸/۹۵
مرجع رسیدگی: هیأت‌عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱ـ شرکت تولید نیروی برق دماوند ۲ـ شرکت توسعه مدیربرق گیلان ۳ـ شرکت توسعه برق و انرژی سپهر ۴ـ شرکت سبلان برق امید ۵ ـ شرکت ساینا گستر پردیسان ۶ ـ شرکت گهر انرژی سیرجان ۷ـ شرکت زرین کالای مبین ۸ ـ شرکت آینده‌نگر مهر ۹ ـ شرکت معدنی صنعتی چادرملو ۱۰ـ شرکت تعاونی کارکنان نیروگاه یزد با وکالت آقای مهدی حبیبی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۱ مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم برق ایران
گردش کار:
آقای مهدی حبیبی به وکالت از شکات به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:
«با سلام، احتراماً اینجانب مهدی حبیبی به وکالت از شکات پرونده به استحضار می‌رسانم طبق ماده ۶ دستورالعمل بند (و) ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه وزارت نیرو می‌بایست از سال ۱۳۹۰ به این سو، هر ساله متناسب با نرخ تورم نسبت به اصلاح و تعدیل نرخ پایه آمادگی ساعتی تولید برق اقدام نماید، در سال ۱۳۹۳ نرخ پایـه آمادگی ساعتی تولیـد بـرق بـرای آخرین بار از سوی وزارت نیرو اصلاح و اعلام گردید هر چند نرخ اعلام شـده کمتر از نـرخ محاسبه شده بر اساس فرمول ماده ۶ دستورالعمل می‌باشد. متاسفانه هیأت تنظیم بازار برق ایران در اقـدامی خلاف مقررات مـاده ۶ بند (و) دستورالعمل ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه در جلسه ۲۶۳ـ ۱۳۹۴/۵/۱۱ خود، عدم تغییر نرخ پایه آمادگی ساعتی تولید برق در سال ۱۳۹۴ راتصویب کرد و در سال ۱۳۹۵ نیز تغییری صورت نگرفت. لذا از محضر ریاست معزز دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال بند۱ مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران و الزام وزارت نیرو و مدیریت شبکه برق به اجرای قانون و اصلاح نرخ پایه آمادگی ساعتی تولید برق برای سال ۱۳۹۳ الی ۱۳۹۵ و بعد از آن بر اساس فرمول مندرج ماده ۶ دستورالعمل بند (و) ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران را دارم.»
همچنین آقای مهدی حبیبی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:
«احتراماً اینجانب مهدی حبیبی به وکالت از شکات پرونده به استحضار می‌رسانم که:
۱) بر اساس بند واو ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه، وزارت نیرو مکلف است بر اساس «دستورالعمل شورای اقتصاد» نسبت به خرید برق نیروگاههای خصوصی اقدام نماید.
۲) بر اساس ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد مصوب ۱۳۹۱/۱۲/۲۸ نرخ پایه آمادگی (نه نرخ خرید) بایستی بر اساس فرمول مندرج در این ماده توسط وزارت نیرو تعدیل شود. وزارت نیرو در سال ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ بر اساس دستورالعمل فوق نرخ پایه آمادگی ساعتی را هر ساله متناسب با نرخ تورم افزایش داد لذا در سالهای ۱۳۹۳ و ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵ بر اساس مصوبه شماره ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران که زیر مجموعه وزارت نیرو می‌باشد نرخ پایه آمادگی را ثابت گرداند که برخلاف ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد می‌باشد و اساساً هیأت تنظیم بازار برق ایران اختیار تصویب چنین مصوبه‌ای را نداشته است.
۳) در مورد استناد مدیرحقوقی وزارت نیرو در جلسه رسیدگی به ماده ۲ دستورالعمل شورای اقتصاد در مورد خرید برق بر اساس شرایط بازار عمده فروشی (هر چند در جلسه رسیدگی به صراحت علت تصویب نرخ ثابت را مشکلات مالی وزارت نیرو و دولت اعلام کرده اند) به استحضار می‌رسانم ماده ۲ در مورد خریداری برق تولیدی مؤسسات داخلی می‌باشد نه در مورد نرخ پایه آمادگی که متفاوت از نرخ خرید برق می‌باشد چرا که در ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد (یعنی چند ماده بعد) به صراحت فرمول محاسبه نرخ پایه آمادگی اعلام و وزارت نیرو مکلف به تبعیت از آن شده است و دو سال متوالی هم این فرمول اعمال شده است. به عبارت دیگر ماده ۲ دستورالعمل نسبت به «نرخ پایه آمادگی» که در ماده ۶ دستورالعمل تعیین شده است خروج موضوعی دارد. لذا تقاضای ابطال مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران مورد استدعاست.»
در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای آقای مهدی حبیبی به وکالت از شکات ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره ۱۵۴۲ـ ۱۳۹۵/۱۰/۵ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام واحترام فراوان
اینجانب مهدی حبیبی به وکالت از شکات پرونده ۹۷۸/۹۵ پیرو اخطار رفع نقص صادره در خصوص اعلام مغایرت مصوبه مورد شکایت با ماده قانونی مربوطه به استحضار می‌رسانم: بند ۱ مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران که زیر مجموعه وزارت نیرو می‌باشد (در خصوص نرخ خرید آمادگی ساعتی برق از نیروگاههای خصوصی) برخلاف بند و ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه که وزارت نیرو را مکلف کرده است بر اساس «دستورالعملی که به تأیید شورای اقتصاد می‌رسد» نسبت به خرید برق از نیروگاههای خصوصی اقدام نماید. (که دستورالعمل مزبور نیز تأیید و دو سال اجرا شده است) در واقع هیأت تنظیم بازار برق ایران، صلاحیت و اختیار، تعیین نرخ خرید برق از نیروگاهها را نداشته و خارج از حدود اختیارت خود عمل کرده است چرا که به موجب نص صریح بند و ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه، خرید برق از نیروگاههای خصوصی بایستی بر اساس دستورالعمل شورای اقتصاد باشد. لذا با عنایت به اینکه بند ۱ مصوبه ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران برخلاف بند و ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین خارج از حدود صلاحیت و اختیارات آن هیأت می‌باشد تقاضای ابطال آن را دارم. »
در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو طی لایحه شماره ۹۶/۱۵۷۶۲/۴۱۰ ـ ۱۳۹۶/۲/۲۰ توضیح داده است که:
«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
در خصوص دادخواست ابطال بند «۱» مصوبه شماره ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران مواردی به شرح زیر به استحضار می‌رساند:
۱ـ مطابق تبصره ذیل ماده «۸۰» قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری در دادخواست ابطال مصوبات، باید نام کامل دستگاه طرف شکایت به طور دقیق درج شود در حالی که در دادخواست تقدیمی طرف شکایت هیأت تنظیم بازار برق معرفی و داخل پرانتز عنوان «وزارت نیرو» درج شده است لذا به لحاظ اینکه شخصیت حقوقی طرف شکایت به صراحت در دادخواست مشخص نشده، از این جهت دعوای مطروحه واجد اشکال قانونی می‌باشد.
۲ـ بر اساس ماده «۲» دستورالعمل بند «و» ماده «۱۳۳» قانون برنامه پنجساله پنجم مصوب شورای اقتصاد «…وزارت نیرو می‌تواند در صورت نیاز، برق تولیدی این مؤسسات را بر اساس شرایط و ساز وکار بازار عمده فروشی خریداری نماید» که مطابق بند «د» ماده «۱» همان مصوبه، «خرید خالص قدرت آماده تولید و خالص انرژی تولیدی نیروگاهها، خدمات جانبی و خدمات انتقال مورد نیاز شبکه برق کشور با استفاده از ساز و کار رقابتی و … به منظور اطمینان از تعادل عرضه و تقاضای برق و تامین خدمات جانبی مورد نیاز شبکه» صورت می‌گیرد بنابراین با عنایت به اینکه در تعیین قیمت خرید تضمینی باید «ساز و کار رقابتی» مورد لحاظ قرار گیرد، لذا مصوبه شماره ۲۶۳ هیأت تنظیم بازار برق ایران در راستای هدف اصلی تشکیل خود یعنی «تنظیم بازار برق» و با در نظر گرفتن ساز وکار رقابتی بازار و رعایت حقوق سایر فعالان بخش خصوصی پس از «بررسی مبانی نظر تعیین نرخ پایه آمادگی و سقف قیمت انرژی بازار برق ایران» (بند ۱ مصوبه) نرخ خرید را معین نموده لذا نه تنها مصوبه مغایر مصوبه شورای اقتصاد نیست بلکه دقیقاً منطبق با شرایط مقرر در مصوبه (ساز و کار رقابتی) و با توجه به شرایط حاکم بر بازار تعیین گردیده است.
۳ـ مصوبه هیأت تنظیم بازار برق ایران در خصوص نرخ خرید برق در واقع نرخ پایه بوده و آن چه نرخ قطعی را تعیین می‌نماید توافق طرفین در قرارداد منعقده است و همان گونه که در ماده «۲» و ماده «۴» مصوبه شورای اقتصاد مورد اشاره قرار گرفته است وزارت نیرو تکلیفی به خرید برق مازاد عرضه کنندگان ندارد بلکه صرفاً با هدف «اطمینان از عرضه و تقاضای برق» و به منظور حمایت از عرضه کننده و «به منظور ترغیب مؤسسات داخلی خارج از مدیریت وزارت نیرو به عرضه هر چه بیشتر برق» و «در صورت عدم فروش به سایر عرضه کننده‌ها و عدم استفاده از امکانات شبکه برای فروش به مصرف کنندگان مورد نظر و یا عدم عرضه در بورس…» اقدام به خرید می‌نماید بنابراین تولیدکنندگان برق می‌توانند برق تولیدی خود را در قالب قرارداد دو جانبه، بورس انرژی و سایر روشها به مشترکین مورد نظر خود به فروش برسانند و الزامی به عرضه برق به بازار عمده فروشی برق ندارند بنابراین با عنایت به اینکه موکلین شاکی با اطلاع از این موضوع و بنا بر اصل حاکمیت اراده برای سالهای ۱۳۹۴ الی ۱۳۹۶ اقدام به عقد قرارداد فروش برق تولیدی نموده اند به لحاظ حقوقی نمی‌توانند به قیمت مورد توافق در قرارداد اعتراضی داشته باشند مضافاً اینکه هدف اصلی از این قرارداد اجرای سیاستهای حمایتی دولت و تامین حداقل هزینه‌های تولید کننده با پرداخت مبلغ پایه می‌باشد.
۴ـ در خصوص تبصره ۲ ماده «۷» مصوبه شورای اقتصاد که خواهان مورد استناد قرار داده است لازم به ذکر است همان گونه که در تبصره مذکور مورد اشاره قرار گرفته نرخ مورد اشاره صرفاً در اجرای بند «۱۳» قانون بودجه «۱۳۹۱» بوده صرفاً مربوط به همان سال می‌باشد و قابل تسری به سالهای آتی نمی‌باشد.
با عنایت به موارد فوق ملاحظه می‌فرمایند که مصوبه مورد شکایت مغایرتی با قانون و شرع نداشته وکاملاً در چارچوب اختیارات قانونی صادر شده است لذا صدور رأی شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعا می‌باشد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۹۷/۲/۱۸ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بر مبنای بند «و» ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران «وزارت نیرو مکلف است در صورت نیاز با حفظ مسئولیت تامین برق به منظور ترغیب سایر مؤسسات داخلی به تولید هر چه بیشتر نیروی برق از نیروگاههای خارج از مدیریت آن وزارتخانه، بر اساس دستورالعملی که به تأیید شورای اقتصاد می‌رسد، نسبت به خرید برق این نیروگاه اقدام نماید.» و مطابق ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد در صورت تحقق آمادگی ابراز شده و ارائه خدمات جانبی توسط نیروگاههایی که بر اساس اولویت هزینه برداری بیش از ۳۰۰ ساعت در سال فرصت قرار گرفتن در آرایش تولید را دارند بهای آمادگی تعلق می‌گیرد. نرخ پایه پرداخت بابت آمادگی در سال ۱۳۹۰ برابر با ۱۰۰ ریال به ازای یک کیلو وات قدرت خالص آماده تولید برای یک ساعت می‌باشد. این نرخ در سالهای بعدی برنامه پنجم توسعه در ابتدای هر سال با اعمال ضریب تعدیل زیر توسط وزارت نیرو تعدیل و اعلام می‌شود.
۷% متوسط نرخ رسمی تسعیر ارز (یورو) ۳% شاخص قیمت خرده فروشی
در یکسال قبل از سال پرداخت × در ابتدای سال پرداخت
= ضریب تبدیل نرخهای مندرج در قرارداد بلند مدت
متوسط نرخ رسمی تسعیر ارز (یورو) شاخص قیمت خرده فروشی
در یکسال قبل از زمان عقد قرارداد در ابتدای سال عقد قرارداد
به موجب تبصره ۱ ماده ۶ مصوبه مزبور «از زمان راه اندازی بازار مبادلات ارزی، نرخ ارز این بازار مبنای محاسبه ضریب تعدیل فوق خواهد بود.» نظر به اینکه بند ۱ مصوبه مورد شکایت بر خلاف بند (و) ماده ۱۳۳ قانون یاد شده و ماده ۶ دستورالعمل شورای اقتصاد بوده لذا خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
