رأی شماره ۲۲۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۹۵/۳/۲۵
رأی شماره ۲۲۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۹۵/۳/۲۵
با موضوع ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در مورد تعرفه عوارض و بهای خدمات از تاریخ تصویب
تاریخ دادنامه: ۲۵/۳/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۲۲۹ کلاسه پرونده: ۹۴/۱۰۳۱
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای امید محمدی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش ۱۱ فصل دوم تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر کرج در سال ۱۳۹۴ در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
گردش کار: آقای امید محمدی به موجب دادخواستی با استناد به رأی شماره ۲۴۷ ـ ۲/۵/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال بخش ۱۱ فصل دوم تعرفه عوارض شورای اسلامی شهر کرج در سال ۱۳۹۴ در اجرای مقررات ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام و دعای خیر
احتراماً، اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر کرج راجع به عوارض «تغییر کاربری» به علت خروج شورای اسلامی شهر کرج از حدود اختیار خود و تصویب مقرره‌ای برخلاف مفاد قانونی در خواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم.
بخش اول:
مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوب شورای شهر کرج راجع به عوارض تغییر کاربری
شورای اسلامی شهر کرج، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال ۱۳۹۴، برای تغییرکاربری مبادرت به وضع عوارض نموده و شهرداری کرج نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می‌باشد و در بخش ۱۱ فصل دوم تعرفه عوارض سال ۱۳۹۴ همچنین به موجب مصوبه بیست و ششمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج مورخ ۲۸/۱۰/۱۳۹۳ به اخذ این گونه عوارض تصریح نموده است. این مصوبه به قرار زیر است:
بخش دوم:
۱ـ مغایرت مصوبه با آراء متعدد دیوان عدالت اداری و مجرای ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در آراء متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر کرج جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورای شهر، تأثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید. همان گونه که آن مقام اندیشمند مستحضرند این آراء به شرح ذیل است:
۲ـ خروج از حدود اختیارات:
وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱/۳/۱۳۷۵ با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش‌بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر کرج که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی‌تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند.
۳ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده:
بند ۲۶ جدول عوارض فوق با عنوان «عوارض ارزش افزوده تغییرکاربری اراضی به صنایع وابسته کشاورزی» مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده است. توضیح این که تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده ۳ آن، صرفاً مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد ۳۹، ۳۸، ۱۶ قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفاً امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می‌شود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفاً ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد ۴۳ و ۳۸ قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد که دقیقاً مشخص شده و در هیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفاً مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیر منقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد ۴۳، ۳۹، ۳۸ و ۱۶ قانون فوق دلیل بر این مدعاست. ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه ۲۶۵ مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره ۱۶۸۳۸ به هرگونه شائبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه (تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده) پاسخ‌گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفاً راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساساً ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شهر کرج، خارج از حدود اختیارات و برخلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه معترضٌ‌عنه با بهانه‌های مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می‌نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر کرج بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن هم تحت هر عنوان و با استنادهای کاملاً بلاوجه است.
دادنامه ۲۴۷ سال ۱۳۹۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع «ابطال مصوبه شماره ۷۵۸۵/ش الف س ـ ۳/۱۰/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر شیراز در برقراری «عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی» یک بار عوارض ارزش افزوده اراضی را که ناشی از تفکیک و افراز اراضی بود، مغایر قوانین اعلام نموده که با وحدت ملاک از آن به این نتیجه می‌توان رسید که ارزش افزوده اراضی این بار ناشی از تغییر کاربری نیز خلاف مقررات ارزش افزوده است. مورد دیگری که می‌توان در آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری راجع به غیر قانونی بودن اخذ عوارض ارزش افزوده از اراضی مشاهده نمود و در موارد مشابه از آن ملاک گیری کرد، رأی مندرج در دادنامه ۱۸۱۸ ـ ۶/۱۱/۱۳۹۳ در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر اردبیل است. شورای شهر اردبیل از عنوان عوارض ارزش افزوده به عنوان عوارض بهای خدمات، مبادرت به وضع عوارض مازاد بر جریمه‌های کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌نمود و اعضای آن گمان می‌کردند این امور و فرارهای عنوانی، از چشم تیز بین قضات محترم دیوان عدالت اداری پنهان می‌ماند.
لازم به ذکر است که به اعتبار اصل ۴۷ قانون اساسی: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است و به استناد ماده ۳۰ قانون مدنی: هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تأیید و تأکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است. اما شهرداری به عنوان متولی اداره امور شهری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرحهای تفصیلی و مالک اراضی کوچه‌های عمومی و میدانها و پیاده‌روها و غیر هم، که مورد استفاده عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می‌شود (موضوع تبصره ۶ ماده ۹۶ و ماده ۴۵ آیین نامه مالی شهرداری ها)، دارای حقوق مالکانه‌ای مانند اشخاص حقیقی نمی‌باشند و نمی‌توانند به همان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه مانند واگذاری و یا هر گونه دخل و تصرف همچون تغییر کاربری در آن بهره ببرند.
چرا که اجابت خواسته اشخاص حقیقی مثلاً در خصوص صدور پروانه تجاری در ملکی که دارای کاربری انبار بوده، به واسطه مغایرت خواسته با ضوابط فنی و شهرسازی و مقررات طرح تفصیلی مصوب شهر موجب هرج و مرج می‌گردد پس باید از این امر خودداری کند، و شهردار در این حالت نمی‌تواند در مانحن‌فیه به بهانه و عذر گشایش در امور شهروندان و با نگاه آن که اجابت خواسته‌هایی باکیفیت مذکور، سبب ایجاد اشتغال و توسعه شهری می‌شود! از حقوق مالکانه خویش با پایمال کردن اصول شهرسازی سوءاستفاده نماید.
لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از ادامه این امر و اخذ وجوه غیرقانونی از شهروندان، تقاضای اعمال ماده ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (۸۳) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده، در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» را از آن مقام محترم دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص عوارض «تغییر کاربری» با قانون و حدود اختیارات شوراها مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر کرج در تجویز اخذ عوارض مذکور، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، مستنداً به مواد ۱۳، بند ۱ ماده ۱۲، ۸۸ و ۹۲ قانون دیوان عدالت اداری سال ۱۳۹۲ استدعای ابطال مصوبه مذکور و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری کرج از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«بخش ۱۱ ـ فصل ۲: جدول شماره ۹
تغییر کاربری ها برای کلیه کاربری هایی که در اجرای تصمیمات متخذه در کمیسیون ماده ۵ تغییر کاربری می‌یابند.
رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ موضوع را به هیأت عمومی ارجاع می‌کند و به موجب نامه شماره ۹۴/۱۰۳۳ ـ ۲۲/۳/۱۳۹۵ از شورای اسلامی شهر کرج درخواست شد نمایندگان خود را برای شرکت در جلسه هیأت عمومی دعوت کنند.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و با حضور نمایندگان شورای اسلامی شهر کرج تشکیل شد. پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق ماده ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ مقرر شده است: «چنانچه مصوبه‌ای در هیأت عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رأی هیأت عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هر گاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رأی هیأت عمومی تصویب کنند، رئیس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده ۸۳ قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب‌کننده در هیأت عمومی مطرح می‌نماید.» نظر به این که در رأی شماره ۲۴۷ ـ ۲/۵/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر بندرعباس در خصوص وضع عوارض تغییر کاربری به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر کرج در تصویب بخش ۱۱ ـ فصل ۲ از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال ۱۳۹۴ بدون رعایت مفاد رأی مذکور، عوارض تغییر کاربری برای کلیه کاربریهایی که در اجرای تصمیمات کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تغییر کاربری می‌یابند وضع کرده است، بخش ۱۱ فصل ۲ تعرفه مذکور با استناد به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ و مواد ۸۸ و ۹۲ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
