رأی شماره‌های ۷۴۸ ـ ۷۴۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره‌های ۷۴۸ ـ ۷۴۷هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ ۱۳۹۵/۹/۳۰
با موضوع: ابطال بند ۵ صورتجلسه کمیسیون طرح تفصیلی شهر مشهد مبنی بر الزام به تأمین پارکینگ برای واحدهای درمانی
تاریخ دادنامه: ۳۰/۹/۱۳۹۵ شماره دادنامه: ۷۴۸ ـ ۷۴۷ کلاسه پرونده: ۹۴/۳۵۸ ـ ۹۳/۲۳۰
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی : ۱ـ سازمان نظام پزشکی مشهد با وکالت آقای مرتضی داورمنش ۲ـ آقای حسین هاشمی پردزی
موضوع شکایت و خواسته : ابطال بند ۵ صورتجلسه مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ کمیسیون طرح تفصیلی شهر مشهد
گردش کار : شاکیان به موجب دادخواست هایی تقدیمی جداگانه با مضمون و محتوایی واحد ابطال بند ۵ صورتجلسه مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ کمیسیون طرح تفصیلی شهر مشهد را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام
احتراماً، و توکیلاً به استحضار می‌رساند که کمیسیون طرح تفصیلی شهر مشهد (کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران) (طرح تفصیلی شهر مشهد) اقدام به صدور مصوبه‌ای به شرح ذیل به تاریخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ نموده است «درمانگاه به تناسب هر ۱۰۰۰ مترمربع زیربنا ۳/۲۲ واحد جا پارک کلینیک به تناسب هر ۱۰۰۰ مترمربع زیر بنا ۲۳ واحد جا پارک ـ داروخانه و دراگ استور در صورتی که در مجموعه مطب پزشکان باشد هر یک واحد ۵ جا پارک و داروخانه و دراگ استور منفرد برای مساحت زیر ۱۰۰ متر ۵ جا پارک و برای مساحت بیش از ۱۰۰ متـرمربع بـه تناسب هـر ۱۰۰ مترمربع ۵ جا پارک الزامی است. مجموعـه‌های مطب پزشکان و دندانپزشکان و رادیولوژی و نیز فیزیوتراپی و سایر حرف وابسته هر واحد تا ۵۰ متر ۵/۶۲ متر پارکینگ و برای واحدهای بالاتر از ۱۵۰ مترمربع علاوه بر تأمین ۶/۱۵۵ متر به تناسب هر ۵۰ متر مازاد بر ۱۵۰ متر ۹۳ پارکینگ الزامی است در صورت عدم تأمین پارکینگ توسط متقاضی، تأمین پارکینگ توسط شهرداری با اخذ حقوق مربوطه در شعاع حداکثر ۵۰۰ متر الزامی است» نظر به اینکه مصوبه مذکور با توجه به دلایل ذیل غیرقانونی است درخواست ابطال آن را از آن مرجع محترم خواستاریم.
۱ـ اختیارات کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی در ماده ۵ قانون تأمین شورای عالی شهرسازی و معماری صرفاً محدود به تصویب طرح تفصیلی و تغییرات آن بوده و الزام پزشکان و حرف وابسته به داشتن پارکینگ اضافه بر پارکینگ کاربری مسکونی مغایر با اختیارات کمیسیون یاد شده بوده و مغایر قانون است. ۲ـ هیأت محترم دیوان عدالت اداری در مورد مشابه در پرونده کلاسه ۹۰/۱۲۰۴ طی دادنامه شماره ۲۷ ـ ۱۹/۱/۱۳۹۲ مصوبه کمیسیون طرح تفصیلی شهر قزوین را به شرح ذیل ابطال نموده است. «با توجه به اینکه مطابق ذیل تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی… بوسیله مالک استفاده تجاری محسوب نمی‌شود و این نوع بهره‌برداری به وجود پارکینگ در اماکن غیرتجاری موکول نشده است بنابراین مصوبه مورد اعتراض که وجود پارکینگ برای مطب پزشکان و … را الزامی کرده است مخالف قانون می‌باشد.» ۳ـ برابر ماده واحده قانون محل مطب پزشکان مورخ ۲۰/۱۰/۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی که آمده است «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری و ملکی و اجاره‌ای بلامانع است.» با توجه به تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری که حکایت از جواز استفاده از اماکن مسکونی جهت دایر کردن مطب بوده و این اجازه بدون ایجاد مانع یـا تحمیل تعهـد جدید بـرای پزشکان و حـرف وابسته بـوده لذا چون مصوبه مـورخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ کمیسیون موصوف در استفاده از محل مطب برای پزشکان و حرف وابسته ایجاد تعهد جدید نموده است و این تعهد مغایر با اختیارات پزشکان در استفاده از اماکن مذکور است لذا درخواست ابطال مصوبه مذکور را از آن مرجع محترم دارد.
ضمناً نظر به ضرورت در پیشگیری از اجرای مصوبه مذکور که اجرای آن موجب ورود خسارت فراوان خواهد شد تقاضای صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری از اجرای مصوبه معترض‌عنه را نیز دارد.»
متن بند ۵ صورتجلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:
در پاسخ به شکایت آقای حسین هاشمی پردزی، مدیرکل راه و شهرسازی خراسان رضوی به موجب لایحه شماره ۶۰۴۳۲/۱۲ـ ۸/۷/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«۱ـ با عنایت به اینکه پس از تصویب طرح جامع شهر مشهد و متعاقباً تهیه طرحهای تفصیلی از سوی مراجع ذی‌ربط و تعیین تصویب کاربری و تراکم مجاز املاک، کلیه شهروندان بالخصوص اشخاصی که همانند خواهان محترم شغل خود را ساخت و ساز قرار داده‌اند مکلف و موظفند به احداث بنا با اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری و استفاده از ابنیه احداثی مطابق مشخصات مندرج در پروانه صادره و همچنین وفق کاربری پیش‌بینی شده در طرحهای جامع و تفصیلی گردیده‌اند بر همین اساس اداره کل راه و شهرسازی و به تبع آن کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری که در لفظ عمومی به «کمیسیون ماده ۵» معروف بوده و تصمیمات آن در بافت شهرها تاثیر غیرقابل انکار دارد با توجه به لزوم تبعیت کلیه اراضی و ساختمانها از کاربری مقرر در طرح هادی جامع و تفصیلی و همچـنین با عنـایت به آمره بودن ضوابط شهرسازی و معماری مبادرت به صدور صورتجلسه معترض‌عنه مبنی بر محاسبه پارکینگ به تناسب نوع فعالیت مجاز در کاربری مسکونی که در اینجا کاربری مطب پزشکان از جمله کاربریهای مجاز محسوب می‌شود، می‌نماید. از این رو نظر به وظایف و اختیارات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح مقرر در قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری مصوب ۲۲/۱۲/۱۳۵۱ و سایر قوانین مربوط در باب تهیه و تصویب نقشه جامع شهر و تعیین کاربری اراضی واقع در مناطق مختلف شهری و همچنین وظایف و مسؤولیتهای کمیسیون ماده ۵ قانون مزبور در تهیه و تصویب نقشه تفصیلی و اعتبار کاربری اراضی و املاک واقع در محدوده شهرها بر اساس تصمیمات مراجع ذی‌صلاح فوق‌الذکر و همچنین حقوق مکتسب شهروندان در کیفیت استفاده از اراضی و املاک شهری بر مبنای ضوابط و مقررات مربوط به صورتجلسه معترض‌عنه که در جهت حفظ حقوق مکتسبه شهروندان و در راستای رعایت بهداشت محیطی و آسایش و نظم عمومی تنظیم و تصویب گردیده است مغایر با قانون شرع و خارج از اختیارات قانونی کمیسیون ماده ۵ نمی‌باشد و تصویب آن علاوه بر اینکه هیچ مغایرتی و تضادی با قانون محل مطب پزشکان مصوب ۱۳۶۶ مجلس شورای اسلامی ندارد و بلکه تصویب آن به منزله حکم خاصی است که قانون عام (تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها) مصوب مجلس را تقیید و تخصیص زده است که هیچ منافاتی با حکم عام مندرج در بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها ندارد. لذا ایرادات شاکی نسبت به صورتجلسه نه تنها قابل قبول نبوده بلکه اقدامات انجام گرفته تصمیمی است جهت جلوگیری از ترافیک شهری، کاهش آلودگی سطح شهر، رعایت بهداشت محیطی و .. در تناسب با کاربری مجاز مطب پزشکان در کاربری مسکونی می‌باشد.
۲ـ در ماده واحده قانون مطب محل مطب پزشکان مصوب ۱۳۶۶ چنین آمده است «فعالیت شغلی پزشکان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهای مسکونی و تجاری، ملکی و اجاری بلامانع است» و به موجب قسمت آخر تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها دایر کردن مطب توسط مالک در محل مسکونی از نظر قانون مذکور به عنوان استفاده تجاری محسوب نشده است، لیکن این تجویز قانونی نافی این نیست که قواعد و ضوابط کالبدی خاص مربوط به هر شغل وابسته به حرفه پزشکی رعایت نشود. به عنوان نمونه تأسیس رادیولوژی در هر محلی نیاز به فراهم آوردن ملزومات حفاظت از اشعه نیز دارد و این را نیز باید دانست که این مجوز قانونی دارای یک عامل محدود‌کننده است، به گونه‌ای که اگر فردی از ساکنان آن ساختمان مسکونی و یا املاک همجوار بتواند ایجاد مزاحمت از طرف فعالیت حرفه پزشک مذکور را برای خود و دیگران ثابت کند و این مزاحمت جدی بر اساس عرف و عادت غیرقابل تحمل باشد در شرایطی حکم به تعطیلی مطب مذکور در آن محل مسکونی داده خواهد شد (به عنوان نمونه رفت و آمد غیرمتعارف بیماران با وسیله نقلیه در محل و ایجاد مزاحمت از طریق پارک خودرو درب منازل، حضور مداومشان در راه پله‌های ساختمان، سر و صدای غیرقابل تحمل از جانب ایشان، انتقال بیماران و …) از این رو مصوبه حاضر که در راستای رفع معضل پارکینگ بـه جهت حفظ آسایش عمومی ساکنین و شهروندان و تسهیل مـراجعه بیماران، رعایت بهداشت عمومی و … آن هم در کلان شهری چون مشهد، علاوه بر اینکه تجویر قانونی فوق را نفی نمی‌کند بلکه در جهت هدف و حکم قانونگذار بوده و بر خلاف شرع و قانون نمی‌باشد و از قضات محترم تقاضا می‌گردد با توجه به تاریخ تصویب قانون شهرداریها، سابقه و پیشینه قانونگذاری و علت تصویب تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها مورد بررسی و مطالعه قرار گیرد که در حال حاضر و با وضعیت کنونی مالکیت خودرو در کشور (علی‌الخصوص در کلانشهرها) و وضعیت ترافیکی و مهمتر از آن دسترسی آسان شهروندان به خدمات درمانی و بهداشتی نسبت به تاریخ تصویب قانون شهرداریها، به نظر می‌رسد تصویب و تنظیم چنین صورتجلسه‌ای آن هم از سوی مقام ذی‌صلاح (کمیسیون ماده ۵) که اجرای تصمیمات آن برای شهرداریها لازم‌الاتباع می‌باشد در جهت هدف قانونگذار (حفظ منافع و آسایش عمومی) بوده است.
۳ـ با در نظر گرفتن عطف به ماسبق نشدن قوانین، هدف از تنظیم و تصویب صورتجلسه معترض‌عنه دلالت بر ساختمانی دارد که پس از تاریخ تصویب صورتجلسه فوق توسط مالکین و یا اشخاصی که شغل و حرفه خود را ساخت و ساز تعریف نموده و با سوءاستفاده از خلاء موجود در قانون و استفاده به نفع از آن به قصد به دست آوردن سود بیشتر حتی به ضرر و سلب آسایش عمومی شهروندان و ساکنان محل دارند. از این رو تصویب چنین صورتجلسه‌ای به جـهت جلوگیری از جری شـدن افراد سود جو و مهمتر از آن ایجاد نظم شهری می‌باشد کما اینکه از آنجا که ضوابط و مقررات استفاده از کارکردهای مختلف و مجاز در انواع کاربریها از زمره مهمترین اجزای طرحهای تفصیلی محسوب می‌گردد، تصویب ضابطه از زمره اختیارات قانونی کمیسیون ماده ۵ مصرح در اصلاحی ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تلقی می‌گردد.
۴ـ در پاسخ به بند ۴ دادخواست خواهان معروض می‌دارد: برابر تجویز حاصله از تبصره ذیل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداریها، مامورین شهرداری می‌توانند از عملیات ساختمانی، ساختمانهای بدون پروانه یا مخالف پروانه (یا مواردی که مشمول عدم رعایت مقررات ملی ساختمان، عدم رعایت قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان می‌گردد و ..) اعم از آن که ساختمان در زمین محصور واقع باشد جلوگیری نماید و این اقدام قانونی شهرداری هیچ ارتباطی با موضوع صورتجلسه معترض‌عنه نداشته و استناد خواهان به آن فاقد وجاهت قانونی و فاقد دلیل کافی می‌باشد. از این رو با عنایت به قاعده اقدام و ساخت و ساز برخلاف مفاد پروانه از سوی خواهان و این که اجرای قانون خسارتی را متحمل اشخاص نمی‌گرداند و یا در صورت بروز خسارت مسؤولیت آن به عهده شخص متخلف می‌باشد، لذا از آن مقام محترم به استناد ماده۳۴ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رد درخواست صدور دستور موقت خواهان را دارد.
در پایان با عنایت به موارد معنونه فوق و این که خواهان محترم در متن دادخواست نتوانسته دلایل و جهات اعتراض خود را از حیث مغایرت مصوبه معترض‌عنه با شرع و قانون به روشنی بیان نماید لذا به استناد ماده ۸۰ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رد دادخواست ایشان را دارد.»
در پاسخ به شکایت سازمان نظام پزشکی مشهد، مدیریت حقوقی حوزه شهرداری مشهد به موجب لایحه شماره ۳۴۸۵۹/۹/۵۰ ـ ۱۵/۹/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«سلام علیکم:
احتراماً اینجانب وکیل شهرداری مشهد در پاسخ به شکایت سازمان نظام پزشکی مشهد به خواسته ابطال بند ۵ صورتجلسه کمیسیون طرح تفصیلی مشهد مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ و دستور موقت بر عدم اجرای مصوبه به استحضار می‌رساند:
شاکی شکایت خود را به طرفیت ۱ـ کمیسیون طرح تفصیلی شهرداری مشهد ۲ـ شهرداری مشهد مطرح نموده‌اند در حالی که کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری دارای شخصیت مستقل از شهرداری بوده و شهرداریها صرفاً مجری مصوبات این کمیسیون اعم از طرحهای تفصیلی و تغییرات آن بوده و صرف نظر از ضرورت طرح شکایت به طرفیت مرجع تصویب مصوبه مورد اعتراض و ملاحظه دفاعیات طرف شکایت، هر چند به نظر می‌رسد شکایت مطروحه توجهی به شهرداری نداشته باشد با این حال در دفاع از مصوبه به استحضار می‌رساند:
اولاً: جواز قانونی مندرج در تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری مبنی بر اینکه دایر کردن مطب وسیله مالک استفاده تجاری محسوب نمی‌شود که این ماده قانونی با قانون محل مطب پزشکان مصوب دی ماه ۱۳۶۶ شامل ساختمانهای ملکی و تجاری گردیده است، ضرورتاً به مفهوم تبعیت تمامی ضوابط شهرسازی محسوب می‌شود یعنی مشاغل عنوان شده، تجاری محسوب نمی‌شوند و حدود یک حکم سلبی یا نفی‌کننده همان گونه که در اصول مطرح است نفی ماعدا نمی‌کند و تجاری نبودن استفاده به مفهوم مسکونی بودن نوع استفاده نیست که لزوماً مقررات مربوط به تعداد پارکینگهای مسکونی در این قبیل ساختمان لازم الرعایه باشد و چنانچه مقررات دیگری در این خصوص مبادرت به تعیین پارکینگ این نوع ساختمانها نماید نمی‌تواند به استناد تبصره فوق بر خلاف قانون تلقی گردد.
ثانیاً: ایراد به حدود اختیارات کمیسیون ماده ۵ شورای عالی شهرسازی و معماری در خصوص الزام پزشکان به داشتن پارکینگ مازاد بر پارکینگ مورد نیاز در کاربریهای مسکونی مطروحه در شکایت سازمان نظام پزشکی وارد نیست زیرا برابر ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، مرجع قانونی تصویب طرحهای تفصیلی و تغییرات آن کمیسیونی است که ترکیب اعضا و حدود اختیارات آن را قانون معین نموده است و مادامی که دلایل لازم مبنی بر تصویب مصوبه‌ای بر خلاف طرح یا نقشه جامع شهر مشهد به عنوان طرح تفصیلی یا تغییرات آن، ارائه نگردیده است که البته شاکی محترم در این مورد سکوت نموده‌اند، نمی‌تواند مصوبه مورد اعتراض را خارج از حدود اختیارات تلقی نمود.
لازم است به استحضار برسانم، ضوابط و مقررات طرح جامع توسعه و عمران مشهد که کلیات آن به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسیده و در جزئیات طرح نیز در حال بررسی و سیر مراحل تصویب است برای هر یک از فعالیتهای کاربری درمانی در شهر مشهد، دو دسته پارکینگ پیش‌بینی گردیده است: دسته اول پارکینگ مورد نیاز کارکنان بوده که تعداد آن در طرح جامع پیش‌بینی شده است و دسته دوم: پارکینگ مورد نیاز مراجعین و ارباب رجوع است که برآورد آن به انجام مطالعات طرح تفصیلی موکول گردیده و تصریح شده است: تأمین فضای پارکینگ در مورد کارکنان و مراجعین بیمارستان و زایشگاه مطابق برآورد تقاضای سفر، با تأیید سازمان ترافیک الزامی است. از این رو مصوبه مورد اعتراض بر اساس تکلیف طرح جامع و پس از مطالعات کارشناسی و بر اساس کاربریهای احصا شده در طرح جامع از جمله کاربری مطب پزشکان و حرف وابسته تهیه و در کمیسیون ماده ۵ به تصویب رسیده است.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۳۰/۹/۱۳۹۵ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
با توجه به اینکه مطابق ذیل تبصره بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداری، دایر کردن دفتر وکالت و مطب و دفتر اسناد رسمی، ازدواج، طلاق، دفتر روزنامه، مجله و دفتر مهندسی به وسیله مالک استفاده تجاری محسوب نمی‌شود و این نوع بهره‌برداری به وجود پارکینگ در اماکن غیرتجاری موکول نشده است و الزام به تأمین پارکینگ به شرح مصوبه مورد اعتراض از حدود صلاحیت کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خارج است، بنابراین بند ۵ صورتجلسه مورخ ۲۳/۱۱/۱۳۹۲ کمیسیون طرح تفصیلی شهر مشهد که برای واحدهای درمانی مندرج در مصوبه، تأمین پارکینگ را الزامی دانسته است خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می‌باشد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال۱۳۹۲ ابطال می‌شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
