رأی شماره‌های ۴۸۶ ـ ۴۸۵ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
رأی شماره‌های ۴۸۶ ـ ۴۸۵ مورخ ۱۳۹۶/۵/۲۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با موضوع: طبق قانون هدفمند کردن یارانه‌ها؛ قیمت‌گذاری گاز طبیعی بر عهده دولت است و مجوزی برای اخذ آبونمان ثابت ماهیانه برای مشترکین گاز طبیعی پیش‌بینی نشده؛ فلذا ادعای دولت مبنی بر اینکه آبونمان، جزئی از قیمت گاز مصرفی می‌باشد، منطبق با قانون نیست
تاریخ دادنامه: ۲۴/۵/۱۳۹۶ شماره دادنامه: ۴۸۶ ـ ۴۸۵ کلاسه پرونده: ۹۳/۹۹۸، ۹۳/۱۰۹۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: ۱ـ آقای حسین لطفی خواه ۲ـ خانم زهره فهیمی راد
موضوع شکایت و خواسته: ۱ـ ابطال نامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها ۲ـ ابطال بخشنامه شماره ۳/م/۸۹۲۰۳ ـ ۲۹/۶/۱۳۹۱ مدیر گازرسانی شرکت ملی گاز ایران
گردش‌کار:
الف ـ آقای حسین لطفی‌خواه به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با سلام و احترام به استحضار عالی می‌رساند:
۱ـ بنابر اصول ۲۲، ۴۰، ۵۲ و ۵۳ قانون اساسی هر گونه کسورات از اشخاص باید با صراحت قانونی باشد لیکن دبیر محترم سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها بدون صراحت قانونی رأساً طی نامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ مورخ ۲۰/۶/۱۳۹۱ و ابلاغ آن به ادارات گاز استانی نسبت به درج ستونی بنام آبونمان ثابت از مشترکین گاز طبیعی ماهیانه مبلغی به منظور و بدون صراحت قانونی خصوصاً ماده استنادی خوانده یکم محترم یعنی قانون بودجه ۱۳۹۱ اخذ می‌نماید.
۲ـ ادارات گاز استانی و اداره گاز استان همدان نیز بدون توجه به اینکه نامه مذکور فاقد صراحت قانونی است حتی با خروج از اذن در نامه مذکور منشاء ضرر و زیان‌هایی بر جامعه شده به این نحو که آن را به سلیقه و دلخواه خود از ماهیانه به تصاعدی بر اساس مصرف تغییر داده و در قبوض منظور و اخذ می‌نماید.
علی حسب مراتب ادارات مذکور عالماً و عامداً بدون صراحت قانونی خصوصاً بودجه ابلاغی سال ۱۳۹۱ مصوبه مجلس محترم اقدام به این فعل نموده است. رسیدگی و ابطال نامه مذکور مورد استدعاست.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه شماره ۱۶۲ ـ ۱۲/۲/۱۳۹۴ که ثبت دفتر هیأت عمومی شده، پاسخ داده است که:
«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
سلام علیکم
احتراماً اینجانب حسین لطفی‌خواه شاکی پرونده کلاسه شماره ۹۳/۹۹۸ (شماره پرونده ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۱۶۴) عطف به اخطاریه رفع نقص مورخ ۲۹/۱۱/۱۳۹۳ که در مورخ ۱/۲/۱۳۹۳ ابلاغ گردیده به استحضار عالی می‌رساند: نامه مورد شکایت به شرح ذیل مغایرت با قانون بودجه سال ۱۳۹۱ دارد:
۱ـ مستحضر هستید هرگونه کسورات توسط ادارات دولتی و وابسته به دولت باید طبق موازین قانونی و مصوب مجلس محترم باشد که در خصوص ادارات مورد شکایت من غیر حق بخشنامه‌ای را صادر نموده که در بودجه سال ۱۳۹۱ مبحث دوم (نفت و گاز) ماده ۱ـ۳ الی ۳ـ۱۳ و ماده ۴ مبحث چهارم (هدفمند کردن یارانه‌ها) ماده ۴۴ و شقوق ذیل آنها هیچگونه صراحت قانونی نسبت به کسر آبونمان وجود نداشته که چنین کسوری غیر قانونی و غیر شرعی و غیر عادلانه می‌باشد.
۲ـ عمل سازمان هدفمند کردن یارانه‌ها خروج از اذن قانونی به عبارتی خروج از اختیارات قانونی یعنی قانونی بودجه سال ۱۳۹۱ کل کشور، قانون هدفمند کردن یارانه‌ها می‌باشد.»
متن نامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ که مورد اعتراض قرار گرفته به شرح زیر است:
«جناب آقای قاسمی
وزیر محترم نفت
سلام علیکم
احتراماً تصمیم ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها به شرح زیر جهت اجرا ابلاغ می‌گردد:
وزارت نفت (شرکت ملی گاز ایران) مجاز است از ابتدای مهر ماه سال ۱۳۹۱ نسبت به اخذ آبونمان ثابت ماهیانه از مشترکین گاز طبیعی (به استثنای جایگاههای CNG بر اساس رابطه زیر اقدام نماید:
(۷۰۰ ریال به ازای هر مترمکعب) متوسط گازبها * ظرفیت کنتور/ایستگاه *۳ = آبونمان ثابت ماهیانه.»
در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست معاونت امورحقوقی دولت به موجب لایحه شماره ۲۸۴۴۷/۹۵م ـ۲۷/۱۰/۱۳۹۵ توضیح داده است که:
«جناب آقای دربین
مدیرکل محترم هیأت عمومی و سرپرست هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام:
در خصوص دادخواست موضوع پرونده شماره ۹۳/۹۹۸ ـ ۲۸/۵/۱۳۹۴ به خواسته‌ی ابطال نامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها راجع به اخذ مبالغی به عنوان آبونمان ثابت ماهانه از مشترکین گاز طبیعی (به استثنای جایگاههای CNG ) اعلام می‌دارد:
مطابق بند «ب» ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تعیین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی، از اختیارات دولت قلمداد شده و دولت به موجب بند (۲) تصویب‌نامه شماره ۴۳۵۰۵/۲۶۲۶۵۷ هـ ـ ۲۸/۱۲/۱۳۹۱ تصمیماتی را که وزیران عضو ستاد اجرایی هدفمندسازی یارانه‌ها در تعیین قیمت‌های حاملهای انرژی و سایر موضوعات مرتبط با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها اتخاذ نموده است تنفیذ و یکی از تصمیمات ستاد مذکور تجویز اخذ آبونمان ثابت ماهانه مشترکین گاز طبیعی با تعرفه فرمول مندرج در مصوبه به ازاء هر مترمکعب می‌باشد. بنابراین مصوبه ستاد هدفمندسازی یارانه‌ها موضوع ابلاغیه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها به منزله مصوبه دولت و در چارچوب قانون محسوب می‌گردد.
بنابراین، آبونمان تعیین شده به عنوان جزئی از قیمت گاز مصرفی که توسط دولت تعیین شده محسوب گردیده و دراجرای حکم بند«ب» ماده (۱) قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تعیین گردیده است.»
ب) خانم زهره فهیمی راد به موجب دادخواستی ابطال بخشنامه ۳/م/۸۹۲۰۳ ـ ۲۹/۶/۱۳۹۱ مدیر گازرسانی شرکت ملی گاز ایران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«ریاست محترم دیوان عدالت اداری
با سلام احتراماً به استحضار می‌رسانم از مشترکین مصرف گاز استان اصفهان از تاریخ ۱/۷/۱۳۹۱ مبادرت به اخذ مبلغی تحت عنوان آبونمان از مشترکین مصرف گاز طبیعی نموده است پس از مراجعه به مدیریت و حسابداری شرکت گاز استان اصفهان مسئولین ذیربط اظهار داشتند که بخشنامه‌ها از طرف دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها و شرکت ملی گاز ایران ارسال و بر اساس این بخشنامه‌ها از تاریخ ۱/۷/۱۳۹۱ آبونمان اخذ می‌گردد اینجانب تقاضای تصویر بخشنامه‌ها را نمودم مسئولین اظهار داشتند که بخشنامه‌ها محرمانه می‌باشد و از دادن تصویر آن به اینجانب خودداری نمودند. علیهذا با عنایت به ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ مجلس شورای اسلامی و تبصره ۲ ماده ۶۲ قانون برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۹ که اخذ هرگونه وجه از اشخاص حقیقی و حقوقی غیر از مواردی که در مقررات قانونی تعیین گردیده ممنوع می‌باشد و در قوانین و مقررات موضوعه جهت اخذ آبونمان از مشترکین گاز طبیعی هیچ گونه وضع و تعریف نگردیده و همچنین به دلیل عدم پیش‌بینی حق آبونمان در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب ۱۳۸۸ از مبنای قانونی برخوردار نمی‌باشد و با استناد به ماده ۱۳۸ و ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بخشنامه‌های ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها و شرکت ملی گاز ایران در خصوص اخذ آبونمان وجاهت قانونی ندارد. فلذا با عنایت به عرایض معروضه تقاضای ابطال بخشنامه‌های صادره از دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها و شرکت ملی گاز ایران مبنی بر اخذ آبونمان از مشترکین مصرف گاز طبیعی و همچنین حذف آبونمان دریافتی در قبوض مشترکین مصرف گاز طبیعی و نیز استرداد مبالغ دریافتی آبونمان در قبوض مشترکین گاز طبیعی از تاریخ ۱/۷/۱۳۹۱ تا زمان صدور رأی مورد استدعا می‌باشد. مجدداً لازم به ذکر است که شرکت گاز استان اصفهان از تحویل تصویر بخشنامه‌های ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها و شرکت ملی گاز ایران به دلیل محرمانه بودن به اینجانب خودداری نمودند لذا به استناد تبصره ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی دارم.»
در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۱۸۶ ـ ۲۰/۲/۱۳۹۴ ثبت دفتر هیأت عمومی شده پاسخ داده است که:
«مدیر محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
با سلام و عرض ادب احتراماً عطف به کلاسه پرونده ۹۳/۱۰۹۷ در خصوص اخطاریه رفع نقص پرونده شماره ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۲۴۳ مربوط به اینجانب زهره فهیمی راد که در تاریخ ۵/۲/۱۳۹۴ ابلاغ شده است بدین وسیله مشخصات مصوبات مورد درخواست به منظور ابطال به شرح ذیل جهت استحضار و اقدام مقتضی اعلام می‌گردد.
۱ـ مصوبه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ـ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه ۲ـ نامه شماره ۳/م/۸۹۳۰۲ ـ ۲۹/۶/۱۳۹۱ مدیر گازرسانی شرکت ملی گاز ایران.»
متن بخشنامه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مدیران عامل محترم شرکتهای گاز استانی
موضوع: اخذ آبونمان ثابت ماهیانه از مشترکین گاز طبیعی
با سلام
احتراماً، به استناد نامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر محترم ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها در خصوص موضوع فوق لازم است با رعایت مفاد بند (۴ـ۳) مجموعه مقررات و شرایط استفاده از گاز طبیعی مصوب جلسه ۱۵۰۲ مورخ ۲۸/۳/۱۳۹۱ هیأت مدیره محترم «ابلاغی طی نامه شماره گ/د ب/۲۰۲ـ۱۶۲۵۲» دستور فرمایید آبونمان ثابت ماهیانه از ابتدای مهرماه سال ۱۳۹۱ از مشترکین گاز طبیعی (به استثنای جایگاههای CNG ) دریافت گردد.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی و قراردادهای بین‌المللی شرکت ملی گاز ایران به موجب لایحه شماره ک/الف ح/۸۳۹۷۴ ـ ۱۴/۶/۱۳۹۴ توضیح داده است که:
«رئیس محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
موضوع: خانم زهره فهیمی راد کلاسه پرونده ۹۳/۱۰۹۷
با سلام
احتراماً عطف به اخطاریه مورخ ۹/۳/۱۳۹۴ راجع به پرونده شماره بایگانی ۹۳۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۰۲۴۳ موضوع شکایت خانم زهره فهیمی راد به طرفیت این شرکت به خواسته ابطال بخشنامه‌های مرتبط با اخذ آبونمان، مراتب ذیل را در تشحیذ دیدگاه آن مقام محترم به استحضار می‌رساند:
شرکت ملی گاز ایران یکی از شرکتهای زیرمجموعه وزارت نفت و مجری طرحهای عمومی و عمرانی است که مسئولیت خطیرگازرسانی به اقصی نقاط میهن اسلامی را عهده دار است، لذا مکلف و موظف به اجرای صحیح و دقیق قوانین است. در اجرای این رسالت خطیر و به استناد بند (ب) ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین و همچنین مصوبه شورای اقتصاد به صورت کاملاً قانونی و ضابطه مند و با فلسفه نیل به اهداف عالیه نظام در چارچوب اولویتهای سطوح کلان حکومتی و هدفمند کردن یارانه‌ها اقدام به تصویب و اخذ آبونمان به صورت ثابت نموده است. اگر چه ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها طی اعلامیه شماره شش از تاریخ ۱۴/۱۰/۱۳۸۹ اقدام به حذف آبونمان ثابت ماهیانه شرکت ملی گاز ایران نموده بود، لیکن مجدداً در اجرای سیاستهای کلی نظام از ابتدای مهرماه سال ۱۳۹۱ طی تصمیمات ستاد مذکور آبونمان ثابت ماهیانه با فرمول جدید به شرکت ملی گاز ایران ابلاغ گردیده است.
همانطور که ملاحظه فرمودید اخذ آبونمان و تصویب بخشنامه‌های مورد ادعای مشارالیها مصادیقی قانونی و فراتر از برنامه‌ها و سیاست گزاریهای وزارت نفت بوده و شرکت ملی گاز ایران نیز مانند سایر دستگاههای اجرایی منحصراً می‌بایست مجری قانون و ناظر بر حسن اجرای مقررات باشد.
مضافاً اینکه شرایط استفاده از گاز طبیعی منبعث از پیمان فروش گاز بوده و منصرف از شمول مصادیق صدرالاشعار است، این شرکت به موجب قانون وظایف و اختیارات وزارت نفت مصوب مجلس، قانون اساسنامه شرکت ملی گاز ایران مصوب مجلس و پیمان فروش گاز طبیعی واجد صلاحیتها و اختیارات کاملاً قانونی در تدوین، تصویب و اجرای ضوابط بهره مندی از گاز طبیعی مرتبط با نحوه، میزان و منطقه بهره‌برداری از گاز است و البته تدوین و تصویب ضوابط اجرایی در راستای اهداف عالیه کشور و برنامه های بلند مدت ساری و جاری این شرکت است. علیهذا با عنایت به مراتب معروضه و نظر به اینکه بخشنامه‌های اشعاری مورد اعتراض شاکیه وفق قوانین و مقررات جاریه اصدار یافته و در آرا صادره از شعب دیوان منجمله دادنامه شماره ۷۴۷ ـ ۱۸/۴/۱۳۸۴ و پرونده کلاسه ۹۲/۱۲۷۵ ـ ۲۷/۱/۱۳۹۳ دیوان محاسبات کشور قانونمند بودن مصوبات و بخشنامه‌های ادعایی شاکیه مورد وثوق و تأیید مقامات محترم شعب رسیدگی‌کننده قرار گرفته است و طبعاً تخطی از مقررات ملحوظ نمی‌باشد، شکایت مطروحه به کیفیت فوق فاقد وجاهت قانونی است. صدور حکم شایسته از محضر جنابعالی به رد دعوی مورداستدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۴/۵/۱۳۹۶ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
مطابق بند (ب) و تبصره ۱ ماده ۱ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ مقرر شده است که قیمت‌گذاری گاز طبیعی با رعایت شرایط مندرج در مقررات مزبور بر عهده دولت است و مجوزی برای اخذ آبونمان گاز طبیعی پیش‌بینی نشده و ادعای دولت مبنی بر اینکه آبونمان جزیی از قیمت گاز مصرفی می‌باشد، منطبق با قانون نیست زیرا آبونمان از کلیه مشترکین اعم از اینکه گاز مصرف کرده باشند یا خیر، اخذ می‌شود در صورتی که قیمت گاز مصرفی فقط از مصرف‌کننده دریافت می‌گردد. از طرفی بر اساس ماده ۴ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و ماده ۶۰ قانون الحاق موادی به قانون یادشده دریافت هرگونه وجه توسط دستگاههای اجرایی، منوط به تصویب قانون است و چون مشخصاً قانون خاصی برای اخذ آبونمان وجود ندارد، بنابراین بخشنامه شماره ۱۹۱۳۱/۹۱/۰ـ ۲۰/۶/۱۳۹۱ دبیر ستاد هدفمند کردن یارانه‌ها مبنی بر برقراری آبونمان ثابت ماهیانه برای مشترکین گاز طبیعی مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون پیش‌گفته و تسری ابطال مصوبه به زمان ۱/۷/۱۳۹۱ موافقت نشد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی
